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1939年，蒋介石寄予厚望的冬季攻势失败，标示着中国军队既打不回长江中下游，重庆政府又无法推动军事整顿改造。面临的对外局面是，对日军战线在短期内可望维持相对稳定，而在抗战阵营内部则各种团体间矛盾蜂起，危机四伏。与此同时，重庆政府也逐渐恢复了北伐后取消的政工制度。

1、国民党政工力量的薄弱

众所周知，1924-1925年国民革命军在黄埔军校创建时，曾经借鉴苏联红军经验，引进党代表制度。其最初目的是为了提升军人的政治觉醒、灌输革命精神、提高战斗力、和增强纪律。

很显然，当时党代表主要任务在性质上属于正面：包括改变军队的性质，剔除过去部队那些军阀私有的和四处流窜的不良作风与精神状态，将军队锻炼成革命武力。而军队控制问题，如防止军阀掌握枪杆子去追逐私利，在当时却仍只是一个次要的、附带的目标。

随后，国民革命军建立明确分工制度。军事指挥官负责作战，而党代表则负责宣传意识形态和增进士兵身心健康。具体而言，党代表要确保士兵吃饱穿暖，接受良好的军事训练与纪律教育，不被长官虐待，在战斗中受伤时须有医治，阵亡后须有适当安葬。最后，假如军事指挥官叛逃或丧失指挥能力时，党代表可以立即行使指挥权。然而，此时党代表的主要任务是管理军队内务和灌输意识形态，而控制军队的作用则是次要，因为假如前项职得以有效地执行，那么就没有必要行使后项职能。

当北伐时期越来越多的地方军队投入国民革命军行列时，这些部队的指挥官被迫接受国民党中央党部任命的党代表，从而发生频繁摩擦。而此时，政治部又被中共党员主导控制，就更引起地方实力派与蒋介石本人警觉。因而在1927年清党运动中，蒋介石在其军队中取消了政治部和整个政工制度。

在1930年代，南京政府为了配合在剿共时提倡的“七分政治、三分军事”新战略，特别在军事委员会南昌行营内设立政治训练处，由贺衷寒兼任处长，主持政工工作。但除了那些正式划定的剿匪区外，国民政府只是在得到某些军队长官允许情况下，才向他们的部队派遣政工人员。只不过到了1935年6月，在日军压力下，国民政府从整个华北地区撤出了所有的政工与国民党机构。

以上简短历史回顾说明，1937年前南京政府的军中政治工作充满不稳定性，往往取决于地方军人的态度。抗战爆发之际，国军全军总共只有368个政工队，3421名政工人员。1938年2月军委会政治部成立之时，其最初目的也仅是在官兵中宣传反日情绪，而不是为团结部队。这时不论是地方部队原有人员还是中共党员，都被允许参与到国军政治工作当中。

在推行军队政治工作的初期，其目的似乎仍然是延续北伐时期的思路，蒋介石表示政治工作是当今军事上首要的工作，军令部长徐永昌更是热心的推动者。他在1939年3月份向蒋介石建议需要注意游击区的政治工作，必须委派有学问、有经验、有热心的能手，才能够收效。4月份，他再度向蒋介石进言，军队教育应该以政治教育为主体。

因为中国军队无论在装备或是战技两方面，都远远落后于日军，因此必须加强政治教育，以求官兵一体，军民一体，才能达到持久而主动打击敌人的目的。7月份，徐永昌再度强调政治工作，他说，“按吾人抗战第一要素实非经济，乃人心之活与动。所以极需要党的工作政治部的工作，以启示全体有利于抗战之各别认识，促动全体有利于抗战之各个努力。所以余谓抗战至今日阶段，军事只居第三位，经济居第二位，政治工作实居第一位。盖经济不竭而好转，军事进步而转强，皆有赖于政治工作也。”

2.、政工政策的执行走样及困难

但是军队政治工作在1939年3月份产生了一个重大转变，那就是它不再是由政府机构负责，而是被置于党部的主导之下。正如国民党在战时其他工作领域一般，军队政工也流于形式主义而缺乏实质内容。

党中央指派的军队政治部主任，多被批评为是由无聊者混事，自身缺乏政治知识和素养，政治工作人员也只为自己出风头和谋出路。他们不但不能团结内部，反而分离内部。依照规定，国军下至连级单位都设立了党部，官兵被勒令集体入党，政工人员的党务工作表现也成为其升迁的重要考量。又规定军校学生在入校一月内都必须入党，而军中现役军官如果没有国民党籍，升迁机会就会受到挫折。这些形式主义措施当然引起诸多非嫡系军官们的恐慌，担心政治工作的最终受益者不是他们而是蒋介石的党。军人的对策就是全体入党，使上级无法区分衷心和违心的党员。

随着国共关系恶化，共产党和亲共分子被迫退出政治部。政治工作不仅完全由国民党操控，而且其目的日渐狭隘，即专为监视不可靠的部队，尤其是地方实力派军队。

新的政工系统又规定以“班”为单位，实行联保连坐办法，鼓励士兵互相监视。这一制度与戴笠领导而又遍布各部队的军统特务互为呼应。根据官方统计资料，到1941年，军队中的政工组织已相当庞大，“连”级党部超过了20000个，更多官兵形式上涌进国民党。但是我们切不可被这些官方资料所迷惑，因为它们并不代表军队政工和党务工作效率的大幅提升。实际上，有许多因素阻碍了国民政府想要运用政工和党务控制军队的企图。

正如政府许多其他职能部门一般，军队政治工作也严重地受制于经费短缺。当大多数部队经费短缺时，政治工作尤其受到忽视。比如说，在通货膨胀已日趋严重的1943年末，师级或更高等级的军队党部，每月活动经费只有区区80元，完全不能发生任何作用。而在团级以下的党部则连经费预算都没有。

另外一个困难是人才缺乏。2025-08-04，陈诚宣布政府计划在1941年底前培养数万名政工干部。但这一目标从未实现。

即使到了1944年，在21386名名义上属于连级以上政工人员中，大约只有15%是专职负责政治工作的，其他都是兼职人员或是根本不处理政工职务。而在连级以下，则没有一位政工专职干部。对大量兼职人员而言，政工工作是最受忽视，可有可无。

1945年7月，时任政治部部长的张治中表示，国军中整个政工队伍人数远低于组织部规定的4万人。由于战时伤亡人数不断增加，而作战任务又被放在首要地位，一般人对政工工作又缺乏兴趣，以致缺乏干部成为长期困扰政治部的难题。

其结果是，政工干部选拔十分草率，大多数是从部队现役军官中随意指派，也不施加专业训练，因此很难依赖他们去提升部队士气，培养忠诚度以及执行严格纪律。这就难怪根据1941年一项士兵调查显示，30%士兵不知道有国民党，52%不知道三民主义为何物。

最有趣的例子可能发生在张发奎部队，当他在担任第四战区司令官时，为了应付上级规定必须执行政工任务，但是又找不到合适的国民党员担任职务，只好任用了共产党员，并且向上级隐瞒了他们共产党员的身份。换言之，第四战区政工体系变成了共产党的工作基地。

既然重庆政府派遣政工干部的主要目的，乃是监视各级部队，因此被监视的指挥官对政工的抵制当然最为强烈。

他们内心深知这一制度对其生存带来的威胁，厌恶在自己部队内部有奸细存在，而这些奸细又会将部队的一举一动向重庆政府报告。他们还担心政工人员会在一般士兵中，散播不满长官的种子，从而架空自己的权力。因此只要有机会，他们或是设法孤立上级派来的政工干部，或是利用职权任命自己亲信做为政治部主任。

早在1939年，陈诚就已经抱怨他主持的政治部无法展开工作，其原因是他认为将领才能浅薄。若要展开军队政工工作，必须先撤换不称职的将领，代之以好将领主持其事，才会有好结果。而他此时抱怨的对象尚且还是中央军，至于地方实力派部队将领的撤换，则更不是重庆政府权力所能及的事，无怪乎军队政工工作无法推动。

3、政工制度何以失能？

总体而言，尽管重庆政府利用政工制度监视地方实力派只是一种消极行为，但是依然产生了一定的效果。把政工人员派驻到地方部队中，至少降低了地方军人公开反叛的可能性。鉴于汪精卫在南京成立政府后，中国普遍弥漫悲观情绪的环境下，曾有几十万地方部队倒向日汪政权的实例，特别是汪精卫是广东籍，因此也着意拉拢粤籍军政人员。如果重庆政府在1940年后没有利用特务与政工向地方部队进行监控，则叛离事故或许会更加频繁。

然而这种内部监视制度终究无法发挥积极效果。因为战场形势瞬息万变，军队长官纵使无法公开叛乱，但仍然可以在对日伪立场上保留极大模糊空间，更何况他们还能在其势力范围内干涉地方政府行政功能。内部监视制度不但无权纠正这些不轨行为，而且也没能提高部队的素质。

军队的政工干部也没有明显改善士兵的生活，军官肆意虐待士兵仍然十分普遍。国军纪律低下，即使一部分曾经是最精锐的部队（汤恩伯部队）也走向纪律松懈，引起民众极度不满。很少有部队尝试在民众中开展政治工作，不管是在前线还是在后方，部队依然脱离广大群众。在许多情况下，中国老百姓害怕中国军队几乎超过他们怕日本军队，逃避唯恐不及。

显然地，重庆政府错误地强调了政工干部控制和监视部队的功能，而忽视了从根本上改善国军的本质。军队政治工作要想顺利推行，军事长官与政治工作人员之间，必须要有一定程度的互信合作为基础。但是那些非国民党籍的军官们即使爱国，重庆政府也显然不予信任，致使政府与地方军人相互猜忌。地方军人的对策要么尽一切办法阻扰政治工作，要么名义上加入国民党而实质上依然我行我素，保持半独立状态。

正由于政府与地方军人间持续貌合神离，因此士兵们的需求更是遭到忽视。如果政治工作能转移重点，比如说向士兵倡导他们为何而战，提高战斗意志，保护士兵免受上级虐待，改善他们的衣、食、医疗和娱乐，确保官长们能以诚实、公平、高效、守纪之道处理军中事务等，那么政工就可能极大地团结部队。

如果中央政府能够善于利用这场民族战争，以政工干部为媒介，直接深入各部队基层，赢得普通士兵的信赖，那么便能在培养士兵政治觉悟和提高战斗力等方面收获巨大效果。事实上，早在1939年6月份，徐永昌就曾经为军队政治工作绘帜了一幅理想图，如果它能够行之有效的话，就可以增进官兵团结，加强胜利信念；可以官不贪饷兵不逃，可以改善军纪；可以取得人民协助做军队的外卫；可以遏制敌货伪钞流行；可以监督地方官不贪不赖。

他特别强调政治工作在游击区最能发挥效能，也最重要，因此应该选派最优秀人员去游击区工作。最好是择优选任军官接受政治训练后派往游击区。

果能达到这个理想，则“军阀式”的地方实力派军人便会失去他们的追随者，军令也能随之统一，只是这个功能在整个八年抗战中从未实现。

因为这些工作直接威胁到地方实力派军队的自主性。而其中一个重要关键就是军队钱财物资的理性化和统一化管理。

1942年中央政府曾经提出一个军事改革方案，其中规定在军队中普遍成立军需部门，而且应该独立作业，作为防止部队长虚报兵员和克扣粮饷的第一步工作。但是这个做法显然和地方实力派的生存之道相违背，因此遭受激烈抵制。在史料中可见的极少数有执行该方案的地区，是在陈诚主持下的第六战区。在他所能控制的部队里，不顾阻碍和困难，坚持实行军需独立制度，命令所部签立誓词，严格奉行。得到重庆中央特别嘉许。

而重庆中央如此垂青，正是因为该政策在全国各地都惨遭碰壁。正如何应钦和熊式辉所坦诚指出，军政部军需署长对于军队军需事务根本无权过问，因为实权操在部队长官手中，甚至连军政部长的命令也缺乏拘束力。改革途径显然应该从上层着手，而这就会彻底动摇战时军政大格局的根本。

4、其他手段的作用

抗战爆发后，中央与地方军人关系发生本质性变化。一方面他们面对共同敌人，双方都必须自我克制，避免内战。地方军人意识到，如果他们公然违抗中央政府权威，那么罪责完全在他们身上。另一方面，中央政府和地方实力派突然发现，必须共同生存在更狭小的地理空间，中央政府既不能露骨地削弱地方部队，避免引起反弹和其他地方部队的离心，又不能推心置腹地团结合作。

1939-1940年后，重庆政府眼见战争在短期内将无法结束，而许多地方部队作战不力或是干脆避战的趋势又日益明显，因此遂将注意力从与日军战斗转向调整与地方部队的关系。

为了达到此目标，重庆政府采取了几项措施：

首先是优待黄埔毕业生带领的部队。例如，当地方性部队损失人员和装备时，政府不会对它们进行充分整补。政府或许会允许它们保留番号，甚至按照名册编制发给薪饷，但最终让它们实力削弱而难以存继。第二是利用机会打破地方部队原有的建制，进行混编。有时把溃散的地方部队编入中央部队，有时将几个不同来源的地方部队混编成新的部队，而销蚀其原有的地方特色。第三是由中央政府安插黄埔或是中央军官学校毕业生到地方部队担任副职，然后伺机提升转正，最后接管这些部队。

但是这些零星措施并不能有效地促进地方部队中央化，原因是：

第一，战时一般做法是使用一省的新兵去补充驻在该省的部队。因此，地方部队经常千方百计地绕开重庆政府，直接与征兵机构达成默契（贿赂，威迫），优先把本省籍壮丁补充本省籍部队或保安队。

第二，抗战时期军队掌握地方行政大权。当地方部队缺乏装备时，他们可以掠夺民间私藏枪支，或者通过走私或黑市交易方式获取武器，并不需要依靠重庆政府补给。自从北洋时期以来，多年战乱使得大量武器散落民间。而战争的流动性使得任何地方军人只要想购买或是没收武器，都能轻易到手。

第三，抗战期间地方领袖竞相设立中央军官学校分校或纯地方性军事培训班。从这些分校毕业的军官进入各自的地方部队后，效忠对象依然是地方势力。事实上，中央军校校本部（成都）的毕业生以及中央派赴地方部队的干部，经常遭到孤立和歧视。

在地方部队庞大的总量面前，效忠于重庆政府的一小批军校毕业生根本无法发挥监视控制作用。在更恶劣情况下，即便是中央成功地派遣了中央军出身的军官进入地方部队成为官长，依然可能寡不敌众，最后遭受排挤出局。

一个相关案例是广东部队邓龙光的第64军。中央政府为了向邓龙光示好，特别选派了一位广东籍军人到该军担任师长，但是仍然引起邓龙光不满，最后只好改派一位邓军长属意而且与第64军有良好人脉关系的军官接任师长一职。

广东军队还有一个特色，就是一切官兵沟通均以广东话进行。不谙粤语的外省军官根本无法生存。

因此，除非地方部队不幸战败而被敌人彻底消灭，否则它们不会被中央政府此类含蓄而软弱的控制手法所影响。时间一久，中央政府的这些措施甚至产生负面影响。因为众多地方部队也学会了如何阳奉阴违，最简单的对策就是避免与敌人打硬仗，如果能够保存实力，中央就无法见缝插针。而一旦上述这些含蓄方式失效时，中央政府就认为必需采用更直接的方法去防止地方部队产生贰心，而这个方法就是采取近距离的外部监视。

（正文完）

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